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人大讨论决定重大事项与立法研究思考
   发布日期:2017-10-31 15:30:09   查看次数:2804 次

 

 “重大事项”是指本行政区域内的事关国家和社会发展全局的、具有重要影响的、人民群众普遍关注的带有根本性和长远性的事项。人大及其常委会的重大事项决定权,是人大及其常委会代表人民的意志,依照法定程序,对关系国家或地方行政区域的政治、经济和社会发展等全局性工作的重大事项做出的决定或决议,并用国家强制力保证其贯彻实施的权力。宪法和法律之所以赋予人大及其常委会如此重要的权力,就在于人民代表大会制度的核心是人民当家作主,人民通过国家权力机关决定国家政治、经济和社会发展等各方面的重大事项。综观这么多年人大及其常委会对重大事项决定权的行使,褒贬不一。究其原因,还是对这一权利行使缺乏程序法规的有效约束。
  梳理人大讨论决定重大事项的不足及原因
  通过这么多年我省乃至全国的各种依法行使重大事项决定权的资料分析,可以清晰地看到各级人大及其常委会在依法行使重大事项决定权方面,做了不少有益的探索,但相对于人大其他职权,行使决定权仍是一个较为薄弱的环节,与民主法治建设的要求,与广大人民群众的愿望相比还有不少差距。
  一是行使不及时。一些地方人大及其常委会还存在该出手时没有出手的情况,对民生问题,对生态建设和环境保护,对群众反映强烈的热点难点问题,如房价畸高、一些地方黑恶势力横行等,不能及时列入讨论决定重大事项的议程。有些政府部门的思想观念没有转变,该提请人大决定的重大事项没有提请人大审议。
  二是行使不充分。人大及其常委会作出的程序性、批准性、宣誓性决定决议多,主动根据代表议案或人民群众意愿要求作出的实体性决定决议偏少。如我省十一届人大及其常委会期间,尽管作出各种决定决议不少,但具有实体性质的决定并不多。实体性决议太少,弱化了决定的影响力。
  三是行使不得力。地方各级人大及其常委会不同程度上存在较重视立法权、监督权和任免权,较忽视决定权的状况。在常委会年度工作要点中,有立法和监督工作的明确安排,少有对行使决定权的专项安排;在常委会工作报告中,只有少数地方在若干年份中对行使决定权进行专门总结和部署,大多数地方没有单列行使重大事项决定权情况。
  四是落实不到位。有些决定决议的出台少有实际内容,欠缺强制力,涉及具体事项少,缺乏针对性、可操作性,使“一府两院”在执行决议决定中有很大的自由裁量空间,人大常委会对决定决议贯彻落实的情况也很少或者没有组织专项的监督检查,使决定的落实效果不佳。
  客观分析发现,主观上是人大一些同志有人到码头船到站的思想,有顾虑、有怕难情绪,担心对重大事项讨论决定多了,会被误解是与政府争权或影响政府工作的积极性,不敢轻易作出决定。客观上是法律法规对重大事项的界定不明确,执行决定决议的程序、步骤和违反决定决议应当承担的法律责任不明确。因此,完善制定重大事项决定权的程序立法彰显迫切。
  人大讨论决定重大事项的程序需立法完善
  依法按程序办事是人大及其常委会开展工作的基本原则,完善的程序规定是保证工作质量和实效的必要措施。行使重大事项决定权,应予规范明确以下七个环节的程序:一是提出主体,重大事项议案的提出主体是地方人大常委会主任会议,还是代表大会期间的主席团或者是代表联名等要明确。二是内容要求,提出重大事项议案的内容需要那些才达到提出重大事项决定的要求,需要有一个审查程序来明确。三是审查调研,对经审查列入会议审议决定的事项,是否要进行相关的专题调研、论证要明确。四是报告请示,经调研后,应及时向本级党委请示报告,经本级党委同意后,是否需提交有关会议审议要明确。五是会议审议,审议重大事项决定时是否需要邀请专家、学者、公民代表旁听会议,是否需要进行论证,如何能充分发扬民主、广泛吸纳各方面的意见建议等要明确。六是表决公布,决议决定案在全体会议上进行表决,全体组成人员必须过半数才能通过,决议决定通过后,如何发布、施行要明确。七是反馈落实,人大关于重大事项的决议决定,交由“一府两院”办理后,要明确承办机关的责任和反馈要求,人大常委会如何对相关国家机关执行决议决定的情况进行跟踪监督,如何督促相关国家机关把决议决定落到实处,要明确相关问责制度。
  上述七项程序都需要制定相应的法规规定来加以规范完善,才能使重大事项决定权有效落到实处。
  回顾于2000年9月制定的广东省各级人大常委会关于讨论决定重大事项的规定,列举了11项应当提请本级人大常委会讨论决定的事项和17项应当向本级人大常委会报告、听取意见和建议的事项。在界定重大事项范围时,根据省情,主要从三个方面来把握:一是根据有关法律的规定来确定重大事项的范围,相对较为原则;二是把对广东改革开放和现代化建设有重大影响的事项确定为重大事项,如有财政性资金投资的,对经济发展、环境和自然资源保护有较大影响的建设项目立项的,国民经济建设布局和产业结构调整的等等;三是把与人民群众切身利益密切相关、对人民群众生活有很大影响的事项纳入重大事项范围,如本级教育基金的使用管理情况、社保基金、扶贫基金和住房公积金等的收支管理情况,水电煤气医疗公共交通等公用事业服务价格的调整等。从字面上看都挺细致严密,但在具体执行时还是缺乏明确的程序规定而使相关决定难以落到实处。
  对人大讨论决定重大事项的几点思考
  党的十八大以来就全面推进依法治国作出了全面的战略部署,明确了各方面任务要求,这对地方各级人大及其常委会依法履职提出了新的更高要求,同时也提供了更广阔的作为空间。地方人大要坚持在实践中继续规范探索,进一步解放思想、实事求是、与时俱进,有效地行使重大事项决定权,充分发挥好地方国家权力机关的作用。
  (一)在法律制度上准确界定重大事项的范围。
  我国宪法第62条对全国人大的职权范围进行了列举,包括:审查和批准国民经济和社会发展计划,审查和批准国家的预算,批准省、自治区和直辖市的建置,决定特别行政区的设立,决定战争与和平的问题等。宪法第67条规定了全国人大常委会的职权,其中决定权和立法、任免、监督等其他职权同样合并在一起列举。宪法第104条规定了地方人大及其常委会的决定权:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”;地方组织法第44条第4项规定县级以上地方各级人民代表大会常务委员会行使“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”的职权。仔细分析,这些规定大过于原则、笼统,对重大事项的概念内涵与外延范围没有从法律上进行明确、具体的界定,缺乏操作性和规范性。在实际工作中,因层级、区域、时间的不同,重大事项的涵义也不一样。地方人大常委会在具体工作实践中,对哪些重大事项属于党委决策范畴、哪些重大事项属于人大常委会决定范围、哪些事项属于政府行政管理权限,常常感到难以把握、顾虑重重。其结果就是,对重大事项决定权不敢行使、不会行使、也不愿行使。因此,应从法律制度上准确界定重大事项的范围,使地方人大常委会行使重大事项决定权更加准确高效。
  (二)理顺好党委的决策权与人大决定权的关系。
  坚持党的领导、充分发扬民主和严格依法办事有机统一,实现党委的决策权与人大决定权一致性,两者都是为了本地区的发展、稳定和人民的共同利益;党委是本地区建设中国特色社会主义事业的领导核心,人大常委会讨论决定重大事项必须在党委领导下,充分发扬民主,实现广大人民依法行使管理国家和社会事务的权力。党委建议人大常委会讨论决定的重大事项,人大常委会都要按照法定程序把党的意志转化为国家意志。提请人大常委会会议讨论决定的重大事项,都要事先向同级党委请示、批准,再提请常委会会议讨论决定。同时,党委也应当积极支持人大依法履职,使人大常委会讨论决定重大事项始终在党委的领导下,按照法定的程序开展。
  (三)正确处理人大的决定权与政府行政权的关系。
  地方人大及其常委会作为本行政区域内的权力机关,其对重大事项的决定权要高于同级政府的决定权。国家和社会的重大事项由人大决定、政府执行,这是宪法和组织法所规定的,人大决定是政府执行的依据,政府执行是人大决定实施的保证,并要如此促进政府科学执政、民主执政和依法执政。各级人大要严格依照国家法律授予的权限履行职责,不能越权干预甚至包揽政府的正常权限的实施影响国家机构的正常运转。今年两会期间,全国人大财经委员会副主任委员尹中卿表示:“楼市是一个涉及千家万户、涉及老百姓切身利益的一件大事,在决策的时候、出台政策的时候,除了国务院有关部门要进行科学论证,有些重大事项也应列入人大监督中来。”这里把当前涉及千家万户、涉及老百姓切身利益的楼市列入到重大事项里来,突现广大人民的愿望。
  (四)不断加强地方人大常委会的自身建设。
  要有效行使重大事项决定权,人大常委会必须切实加强自身建设,提高行使决定权的能力和水平,促进重大事项决策的民主化和科学化。首先要优化人大代表和人大常委会组成人员的结构,把政治素质、参政能力、文化素质等综合素质高、相对年轻的人员充实到人大的队伍中,逐步实现人大常委会组成人员的专职化和年轻化,从根本上提高人大常委会组成人员的素质。其次要加强学习培训,努力提高常委会组成人员的法制意识、政策水平、工作能力,保证作出重大事项的决定符合法律法规和党的路线、方针、政策。
  (五)发挥人大代表在讨论决定重大事项中的应有作用。
  人大代表是党和国家联系群众的桥梁,是人民群众表达意愿、实现有序政治参与的重要渠道。发挥人大代表作用,要增加人大代表列席人大常委会会议人数,发挥他们参与重大事项的讨论和参与作用;拓展民主渠道,充分发挥代表的表达和汇集作用,在关系国家或地方行政区域的政治、经济和社会发展等全局性工作的重大事项做出的决定或决议时,如立法计划、立法规划编制,如财政性资金投资,对经济发展、环境和自然资源保护有较大影响的建设项目等环节,应广泛听取人民代表的意见,更好地体现人民群众的意志和利益。人大代表很多都是政治、经济、文化和社会等领域的专家,人大在讨论决定重大事项时,广泛征求和听取他们的意见和建议,邀请他们参加调查研究、参加常委会会议审议,可以使我们的决策更合理、科学,工作更有实效。
作者:廖军权    文章来源: 广东人大网
 
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