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关于健全人大讨论决定重大事项制度的实践与思考
   发布日期:2017-11-03 15:30:34   查看次数:2805 次

 

 
重大事项决定权,是宪法和法律赋予各级人大的重要职权。为深入学习贯彻以习近平同志为核心的党中央关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的决策部署,省人大制度研究会组织课题组,通过认真学习有关经典著作和历史文献,到我省广州、深圳、珠海等13个地级以上市实地调研,初步形成了《关于健全人大讨论决定重大事项制度的实践与思考》的课题研究报告。
  一、人大讨论决定重大事项制度的由来和发展
  人大讨论决定重大事项制度的理论渊源,可以追溯到马克思主义经典作家关于人民代表机关的理论。马克思在总结巴黎公社经验时提出了“一切有关社会生活的创议权都留归公社” 的著名论断,恩格斯将其明确为“把一切政治权力集中于人民代议机关之手” 。列宁发展了这一理论,强调“为了建立共和制,就绝对要有人民代表的会议” 。正是在这些理论的指导下,俄国建立了苏维埃社会主义共和国联盟,“一切权力归苏维埃”的口号应运而生。
  以毛泽东同志为代表的中国共产党人创造性地提出了建立革命根据地,并在根据地相继建立了苏维埃政权。时任中华苏维埃共和国主席的毛泽东同志在第二次全国苏维埃代表大会上强调:“一切群众的实际生活问题,都是苏维埃应该注意的重要问题。假如苏维埃对这些问题注意了,讨论了,解决了……群众就会热烈地拥护苏维埃。”这一重要论述,可以说是我国人大讨论决定重大事项的萌芽。1940年1月,毛泽东同志明确提出:“中国现在可以采取全国人民代表大会……直到乡人民代表大会的系统,并由各级人民代表大会选举政府。” 1945年4月,毛泽东同志进一步强调:“由各级人民代表大会决定大政方针、选举政府。” 新中国成立后,于1954年9月召开的第一届全国人民代表大会通过了毛泽东同志亲自主持制定的新中国第一部宪法。宪法明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”刘少奇同志在关于宪法草案的报告中指出:“人民代表大会既规定为国家的根本政治制度,一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论并作出决定”。宪法赋予人民代表大会决定一切重大事项的权力,具有划时代的里程碑式的历史意义。
  历史是在不断探索中前进的,人大制度的发展也是如此。1979年7月1日,五届全国人大二次会议通过的《关于修正中华人民共和国宪法若干规定的决议》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定,县级以上地方各级人大设立常委会。组织法还赋予县级以上的地方各级人大常委会“讨论决定本行政区域内的政治、经济……等工作的重大事项”等14项职权。1980年4月18日,彭真委员长第一次把地方人大及其常委会的主要职权划分为立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权。宪法和组织法的新的规定,为人大讨论决定重大事项提供了坚强的组织保障和法律保障。
  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从完善和发展中国特色社会主义制度的高度,要求推动人民代表大会制度与时俱进。党的十八届三中全会明确规定,“健全人大讨论决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”中央办公厅专门为此发出了实施意见,标志着人大讨论决定重大事项制度纳入了建设社会主义法治国家,推进国家治理体系和治理能力现代化的总体部署。从以上简要回顾中,我们得到一个重要启示:人大讨论决定重大事项制度,是由人民当家作主的国家政权的性质决定的。它不是简单的工作制度,而是重要的法律制度;不是一般的具体制度,而是国家的根本制度派生的民主政治制度;不是权宜之计的制度,而是长治久安的制度。
  二、我省地方人大常委会行使重大事项决定权的工作状况、存在短板及原因分析
  从履行重大事项决定权的实践看,我省地方各级党委是重视的,人大常委会是主动的,各级政府是配合的。中央政治局委员、省委书记胡春华同志先后多次对人大工作提出重要的指导性意见,在省第十二次党代会报告中明确要求各级党委支持人大行使包括重大事项决定权在内的四项职权。省人大常委会和各市人大常委会都作出了讨论决定重大事项规定或实施办法。省、市政府制定出台重大决策的办法,都把向人大常委会报告作为其中重要环节。省市人大常委会所作的各项决定决议,有效促进了我省的改革开放、经济发展和社会稳定。
  但是应该看到,与立法权、人事任免权、监督权的行使相比,重大事项决定权的行使不充分、不到位,是目前地方人大常委会工作存在的一块“短板”。具体表现在五个不到位:一是认识不到位。有的同志存在担心权力交叉的“重复论”、超越职权的“越权论”、给政府添乱的“麻烦论”、难以履职的“无为论”。二是制度不到位。各地虽然制定了讨论决定重大事项的规定或办法,但普遍对重大事项的范围、决定的程序、追责制度等规定不明晰。三是履职不到位。被动性决定多,主动性决定少;程序性决定多,实体性决定少;经济领域的事项决定多,政治、社会、文化领域的事项决定少;省市作出的决定多,县镇作出的决定少。据统计,2012年至2016年13个市共作出决定决议636项,其中程序性决议584项,占91.8%,实体性决议52项,占8.2%。四是执行不到位。决定决议颁布后,有的执行单位既不组织实施情况的检查,也不向权力机关反馈和报告实施情况。五是能力不到位。一些同志对党的创新理论特别是对人大制度理论学习不够,对有关法律法规研究不深,对经济社会发展的重大事项分析判断把握不准,因而对讨论决定重大事项既不敢做也不会做。
  产生上述问题原因是多方面的,既有主观认识和工作上的差距,也有客观环境的影响。从权力运行的机制看。我们党是领导核心,重大决策都由中央和地方党委作出。由于有的市、县、乡(镇)采取党政班子联席会议决策、党委政府联合发文的形式,逐渐形成了党委决策——政府执行——人大监督的权力运行惯例,人大常委会的重大事项决定权被不知不觉地搁置了。从现有法律体系看。虽然宪法和组织法都对人大讨论决定重大事项有明确规定,但没有专门的法律。从人大机关的组织结构看。省市人大立法、监督、任免等职权的行使都设有专委会或工委会,但履行重大事项决定权的专门机构均没有设立,与担负重大事项决定的重任极不适应。
  三、进一步健全人大讨论决定重大事项制度的对策和建议
  总体思路是以习近平总书记治国理政的新理念新思想新战略和系列重要讲话为统领,以宪法法律为依据,深入学习研究贯彻中办有关文件,围绕健全人大讨论决定重大事项制度,统一思想认识,创新改革思路,突破重点难点,务求决定实效。要通过五个强化,实现五个转变,健全“二法十制”。
  (一)强化政治定力,从被动决定向主动决定转变
  要统一对人大讨论决定重大事项制度的认识,必须厘清四个关系。一是党委决策权与人大决定权的关系。中国共产党的领导权力和人民当家作主的国家权力都是“权为民所赋,权为民所用”。坚持党对各项工作的领导,不是包揽各项工作事务。党的主张经过法定程序,成为人民和国家的意志,就能激励亿万人民与党同心同德,去实现党所决定的目标和任务。根据党委的决策或意图,地方国家权力机关依法对本区域的重大事项作出决定决议,既是履行宪法和法律赋予的职权,又是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要途径,决不是“越权”、“争权”。二是人大决定权与政府执行权的关系。根据宪法有关规定,人大和政府的关系是国家权力机关和行政执行机关的关系。要求政府重大决策出台前向人大报告,是为了促进科学决策、民主决策、依法决策,决不是给政府找麻烦添乱。三是重大事项决定权与立法权、任免权、监督权之间的关系。从广义上看,立法权、任免权、也属于重大事项决定权,但不能由此把立法权、任免权和监督权等同于重大事项决定权。重大事项决定权是体现国家权力机关本质特征的根本权力,纵向覆盖了国家、省、市、县、乡(镇)五级国家权力机关,横向覆盖了各个领域的一切重大事项。因此,重大事项决定权作为一项重要的单列职权,不是交叉重复,而是非有不可。四是重大事项决定权与推进国家治理体系和治理能力现代化的关系。习近平总书记治国理政思想的核心理念之一,就是坚持人民主体地位,坚持以人民为中心,把党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一起来。健全这一制度,既是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,又是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保证。
  (二)强化决定实效,从程序性决定为主向程序性实体性决定并重转变
  首先要明确界定重大事项的范围。根据宪法法律的规定和中央的决策部署,地方各级人大常委会讨论决定重大事项的主要范围,既包括法定的审查批准本级国民经济和社会发展规划计划、预算的调整方案,审查批准本级决算,审议通过城市总体规划的修改,决定授予地方的荣誉称号等程序性事项,也包括从本区域实际出发的加强民主法治建设的重大措施以及城镇建设、重大改革举措、重大民生工程、重大建设项目等实体性事项。我们要从实际出发,大力推进实体性重大事项的决定工作。
  其次是精准确定重大事项的议案。重大事项议案的提出,必须认真贯彻中央的大政方针和本级党委的意图,广泛征求人民群众的意见,并同一府两院充分沟通协商,达成一致意见的,要及时按程序提交常委会审议;有分歧意见的,要深入调查论证,做好协调工作;出现重要情况,及时向党委请示报告。
  再次是准确把握重大事项决定的维度。一是大和小的度。一切由时间地点条件为转移,此事在此地此时是大事,在彼地彼时就不一定是大事。我们的省情、市情、县情、乡情都各有差异,一定要从本地实际出发确定重大事项。二是多和少的度。人大决定实体性的重大事项,不能单纯追求数量,更要注重质量。三是长和短的度。从重大事项的时效性来看,既有短平快的急事,也有长治久安的难事。应审时度势,对于比较紧迫的重大事项应果断出手;对有些需要较长时间做的大事,可以一届接一届的作出决定持续发力。
  (三)强化制度建设,从随机性决定向规范性决定转变
  邓小平同志早就深刻指出:“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”改变目前人大履行重大事项决定权不充分不到位的状况,关键要解决制度建设不到位的缺失。建议发挥中央和地方的积极性,在制订和健全“二法十制”上下功夫。
  “二法”,即一部法律、一部地方性法规。建议全国人大常委会制订《重大事项决定法》,省人大常委会修订《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》,从国家法律和地方性法规层面加强顶层设计,为人大行使重大事项决定权提供法定依据。
  “十制”,即建议地方各级人大常委会从实际出发,至少要制订和健全讨论决定重大事项的十个方面的制度。一是党委加强对人大行使重大事项决定权工作的领导制度;二是人大讨论决定重大事项向党委请示报告的制度;三是人大常委会讨论决定重大事项的年度计划(或目录清单)制度;四是重大事项议案的提请制度;五是人大有关专委会、常委会工作机构提前介入的制度;六是如何充分发挥人大代表作用的制度;七是如何开展协商的制度;八是扩大人民群众有序参与的制度;九是重大事项的审议、表决、公布等制度;十是重大事项决定后的检查问责制度。
  (四)强化贯彻落实,从柔性决定向刚性决定转变
  习近平总书记强调:“我们的所有成就,都是干出来的。这里的关键,就是始终注重抓落实。”人大关于重大事项的决定决议,只有落地生根才能结出硕果。为避免人大决定成为“稻草人”决定,就必须发扬抓铁有痕、踏石留印的精神,把重大事项决定权与监督权紧密结合起来,通过听取和审议实施决定的专项工作报告、组织人大代表进行执法检查或专题调研、对重大问题开展专题询问等方式督促落实,对执行决定决议不力并造成严重后果的,人大及其常委会可以通过询问、质询、特定问题调查等方式加强监督。
  (五)强化自身建设,从例行公事型机关向有为有威型机关转变
  能否确保讨论决定重大事项的质量,关键在于提高人大常委会组成人员,各专委会、工委会及机关的素质水平和能力。过去,人们常常习惯于把人大常委会机关视为办理例行公事的事务型机关。因此,必须强化人大及其常委会是国家权力机关的观念,并强化与权力机关相适应的有作为有威望型机关的干部队伍建设。
  一是建议改革调整市县人大编制机构。可选择1-2个市和县,向全国人大常委会和中央编办申报作为人大机关改革的试点。按照宪法和法律赋予的四大职权,市人大设立立法委、重大事项决定委、监督委、选举任免委,常委会设立办公机构和若干工作委员会;县级人大常委会设法制、重大事项决定、监督、选举任免四个工作委员会,以确保重大事项决定工作有人做、有人管、有质量。
  二是建议加强人员交流和培训。既要加强人大常委会机关和党政机关之间人员的交流,也要加强常委会机关内部人员的交流。要采取多种方式,对地方人大常委会组成人员、专委会成员、地方人大代表进行轮流培训,进一步提高履行人大职权特别是重大事项决定权的政治自觉和理论政策业务水平。
  三是建议健全研究咨询机构。地方人大制度研究会要按照张德江委员长提出的“研究会应当努力按照中国特色新型智库方向发展”的要求,成为本级人大常委会的智库。要加强向人大常委会的请示报告,加强与人大各专委会、常委会工委会的联系,积极主动围绕党委的中心工作和人大的主要工作,深入开展研究咨询,为地方人大常委会当好参谋。
 
作者:肖志恒   文章来源: 广东人大网
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