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人大讨论决定重大事项的现状、存在问题及原因
   发布日期:2017-11-08 15:35:54   查看次数:1699 次

 

重大事项决定权,是宪法和地方组织法赋予地方人大常委会的一项重要职权。这一职权具有创制性、民主性、权威性、重大性的鲜明特征。用好这一职权,对促进本地区经济健康发展和各项社会事业的进步至关重要。在全面深化改革背景下,党的十八届三中全会提出:“健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”的明确要求。然而,受思想认识、体制机制等主客观因素的影响,这一职权行使并不充分,离宪法、法律的规定和人民的要求还有差距,较之监督权、任免权而言仍然是一个薄弱环节。有许多方面亟待加强和改进。
  人大讨论决定重大事项制度存在的问题
  (一)党政不分,边界不清
  长期以来形成的“党委决定、政府执行、人大监督”的模式,在人们的思想意识和行为习惯中根深蒂固,在实践中造成了地方党委对国家机关各部门具体事务的大包大揽。具体表现在:有的地方党委、政府对本行政区内国家事务的决策,在认识和实践上渐进在一个既认可又不习惯的过程之中,每遇大事多半采用党委、政府联合决策,要求贯彻执行或不经人大常委会决定,直接由党委作出决策就交政府执行的习惯做法;有的地方甚至该由人大常委会讨论、决定的重大事项,也不依法提交。
  (二)程序不明,决策倒挂
  长期以来,人们习惯于地方党委与政府共同决策、联合行文这种基本的权力运行模式。党委领导──权力机关决定──行政机关执行这样的权力运行机制尚未形成。具体表现为:在实际工作中,“一府两院”习惯于首先向同级党委负责,其次向其上级部门报告,有意或无意地绕开了人大常委会对重大事项的讨论、决定,如在一些地区,对于机构改革方案等如此重大的事项,都没有经过人大常委会审议决定;有的地方政府在重大事项上“先斩后奏”,越权行事,将人大行使决定权视为“走过场”,如在一些地区,对于财政预算调整,常常是到了年底,支出已成事实,才将方案提交人大常委会审议通过;有的政府部门主观地对重大事项进行甄别和选择,不能做到凡重大事项都交人大常委会讨论决定;
  (三)范围不清,无所作为
  地方组织法第44条对县级以上的地方各级人大常委会讨论决定的重大事项做了一原则性规定,但这个规定涉及面广,原则性强,比较笼统,对哪些具体工作应由人大常委会讨论决定,怎样规范有效地讨论决定重大事项,该法没有作出明确的界定。有的地方出台了相关规定,但往往较为笼统,过于简单,针对性和可操作性不够,如每两个月一次的人大常委会会议,虽听取和审议“一府两院”的一些专项工作报告,但在审议中往往是谈成绩多、讲问题少,谈普遍性的东西多、讲实质性的问题少;有时也发现一些问题,但很少能针对这些重大问题,在深入调研论证基础上,积极主动地作出带有实质性内容的决议、决定。
  (四)效果不明,有权无力
  实践中,一些地方人大虽然就有关重大事项作出了决定,但存在着“重审议、轻落实”、“会上议一议,会后无声息”的现象,致使决议决定未能得到有效落实。这一方面是执行部门没有主动向人大常委会报告执行情况,整改措施不到位,另一方面则是人大常委会主动实施监督少,如果“一府两院”不及时报告重大事项或不认真执行决议、决定,人大常委会虽可依法进行询问、质询或开展特定问题调查,但现实中这些刚性手段却鲜少运用。这些情形导致人大常委会有“权”而无“力”,重大事项决议效果不理想。
  加强地方人大行使重大事项决定权的对策与思考
  (一)理顺关系,在健全机制上下功夫
  从长远的国家权力配置看,随着政治体制改革的不断深入,人大的职权必将逐步到位,目前的“党委决策、政府执行、人大监督”的国家权力运行机制模式势必逐步过渡到“党委决策、人大决定、政府执行”的法制轨道上来。在这个进程中,要注重把握好以下两方面关系:一是要正确认识和处理党委决策权与人大决定权之间的关系。一方面,地方人大常委会对党委提出的重大事项,要认真调查研究并通过法定程序作出决议、决定,以保证党委决策的贯彻落实;另一方面,各级党委应当充分尊重国家权力机关的性质和地位,坚持依法执政,支持和保障人大依法履行职能,不能以党委的决策代替人大的决定。二是正确认识和处理人大决定权与“一府两院”的行政权、司法权之间的关系。对属于“一府两院”职权范围内的事项,人大不应不干预,应该支持“一府两院”依法行使职权;对属于人大职权范围、应当提交人大审议决定的重大事项,“一府两院”应主动提请人大审议,或提出意见,或作出决议决定。
  (二)规范程序,在提供保障上下功夫
  要有效行使重大事项决定权,必须有严格的程序、规范的操作来保障,尤其要注意以下几个环节:一是议事原案的提出,可以由同级“一府两院”提出,也可以由常委会主任会议提出,也可以由部分常委会组成人员或部分人大代表联名提出;二是讨论和审议,这是一个最关键的阶段,即把重大事项议事原案提交常委会会议进行广泛深入的讨论,允许各种观点自由阐述,特别是要多听取反面意见,以确保议事原案能够得到充分的论证;三是征求党委意见,地方人大常委会党组要及时向同级党委汇报有关情况,听取党委的意见;四是表决,即在充分论证的基础上对议事原案进行表决,为此要合理确定一个通过比例;五是公布,要以人大常委会的名义发布,以体现严肃性和权威性;六是报备,地方人大常委会要将行使重大事项决定权的情况向同级人民代表大会报告并备案;七是监督实施,这是一个重大决定能否取得预期效果的关键,程序性规范中必须对如何监督实施作出必要的规定。
  (三) 厘清界限,在认定标准上下功夫
  对重大事项的理解和认定,大部分情况下取决于个人的知识、经验、感受和直觉,很难用一个看得见、摸得着的有形的标准去框定,实践中完全没有必要也没有可能对重大事项予以一一列举。可见,解决实体界定难的问题,必须换一种思路,即可在代议制民主框架内寻找答案。其实,从理论上来讲,在代议制民主条件下,大多数常委会组成人员认为重要的事项,一般就代表了大多数公众所关注的内容。因此,完全可以借鉴确定质询案或重大议案等方式,由常委会组成人员或主任会议提出重大事项议事原案,然后再确定一个合理的联名人数即可。这看似模糊的标准,不仅简单易行,而且也有其科学性,它正是代议制民主的精髓。之所以采用这种方式界定重大事项,主要是基于以下的考虑:地方人大常委会在行使重大事项决定权时,提出重大事项议事原案其实并不重要,最关键的是要通过一套严格的程序,去保障地方人大常委会每一个决定或决议的出台都经得起推敲和检验。
  (四)提高素质,在强化内功上下功夫
  “打铁还需自身硬。”要有效行使重大事项决定权,必然要有一支结构好、能力强、作风优、过得硬的高素质人大工作队伍。这就要求人大工作人员尤其是领导干部,要眼睛向内、练好内功,为履职尽责打好基础。为此,要做到“三加强”:一是加强学习。认真学习政治、法律、经济以及与人大行使职权相关的业务知识,建设学习型机关,努力提高法律意识和政策水平,不断提高履职的政治素质、法律素质和综合素质,切实提高履职的能力和水平;二是加强队伍建设。进一步优化组成人员的知识、能力和年龄结构,选派年富力强,精通法律、经济等各个方面的专门人才,适当增加常委会组成人员中专职人员的比例,不断提高决策者的素质;健全常委会办事机构,配齐配强工作人员,努力建设一支政治合格、业务精湛、作风优良的人大工作队伍,为地方人大及其常委会行使好法定职权提供组织保证;三是加强作风建设。密切联系代表和人民群众,经常深入基层开展调查研究,使形成的决议决定具有较强的可行性,通过重大事项决定权的行使,推进社会主义民主政治建设,推动人民代表大会制度的健全和完善。
 
作者:陈柳璇   文章来源: 广东人大网  
 
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